Seguridad Social Universal: un camino para México

SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL: UN CAMINO PARA MEXICO           Entre 1960 y 2008 el producto per cápita de México cayó 14% comparado con el de Estados Unidos. Ello a pesar de que la acumulación de capital y el crecimiento de la fuerza de trabajo en México superaron al de Estados Unidos en 24%. La economía informal, que no paga impuestos ni otorga seguridades sociales, es una fuente muy importante de baja productividad. Un peso de capital y trabajo invertido en el sector formal rinde entre 28% y 50% más que el mismo peso invertido en el sector informal. Esto se debe a que las empresas informales generalmente viven en la ilegalidad, son chicas, no tienen economías de escala, invierten poco en nuevas tecnologías y capacitación de sus trabajadores, tienen pocas innovaciones tecnológicas, su acceso al crédito es escaso y sus procesos productivos son sencillos. La informalidad también induce un exceso de trabajadores por cuenta propia, que difícilmente adquieren nuevas habilidades sobre todo si llevan a cabo sus actividades en la calle. La informalidad se genera por distorsiones del régimen fiscal y de seguridad social. Sin menospreciar los aspectos fiscales, nos enfocaremos en este artículo a explorar la seguridad social como causa de informalidad y fuente de baja productividad. La seguridad social en México está segmentada según el trabajo que se tiene. Hay dos grandes clases de trabajadores: asalariados y no asalariados (ver gráfico 1). Los asalariados tienen un “patrón” (empresa), cobran un salario y pagan impuestos en el lugar de trabajo. Estos trabajadores son sujetos de la seguridad social contributiva (SSC). Los no asalariados trabajan por cuenta propia, en empresas familiares, o se asocian con empresas en relaciones donde no hay “patrón” y no reciben un salario sino pagos por comisión o por destajo. Estos trabajadores no pagan impuestos en el lugar de trabajo y son sujetos de la seguridad social no contributiva (SSNC). En principio, todos los trabajadores asalariados deberían estar registrados en el IMSS y contribuir con sus patrones para un conjunto articulado de seguros de salud, vida, invalidez y riesgos de trabajo, así como para pensiones de retiro, vivienda y servicios de guardería. Los trabajadores informales son los no asalariados y aquellos asalariados contratados ilegalmente por sus empresas. Reciben beneficios de la SSNC a través de diversos programas dispersos de salud, pensiones de retiro, guarderías y subsidios a la vivienda. No contribuyen para esos beneficios cuyo costo, equivalente en 2008 al 1.25% del PIB, es absorbido ciento por ciento por el gobierno. El impuesto al empleo formal genera varias distorsiones: 1. Induce a las empresas a evadir el pago de sus contribuciones a la seguridad social reduciendo su tamaño. 2. Genera elusión fiscal mediante rotación de trabajadores, manipulación del tiempo de los contratos y formas de contratación. 3. Fomenta el empleo por cuenta propia y la proliferación de empresas familiares sin relación obrero-patronal. Por su parte, el subsidio al empleo informal agrava los tres problemas anteriores y además subsidia la evasión de impuestos (los trabajadores asalariados reciben beneficios gratuitos si las empresas que los contratan violan la ley). También desvincula los beneficios del pago de contribuciones y erosiona la sustentabilidad fiscal. México puede estar atrapado en un círculo vicioso de informalidad y baja productividad. Su secuencia de autoalimentación es la siguiente: el impuesto al empleo formal fomenta empresas precarias que evaden y generan malos empleos; también fomenta excesivo empleo por cuenta propia. Muchos trabajadores quedan excluidos de la SSC. Para ofrecerles al menos algunos beneficios sociales, el gobierno crea o expande programas de SSNC. La situación plantea un dilema entre productividad y bienestar socialpor una parte, no hay que fomentar la informalidad; por la otra, hay que mejorar los programas sociales para la población desprotegida. Por un lado, es urgente ampliar la base tributaria y fomentar la productividad para acelerar el crecimiento; por el otro, es indispensable extender la cobertura de salud, de pensiones y de guarderías para aumentar la equidad. La raíz del problema está en el financiamiento asimétrico de la seguridad social en función del estatus laboral del trabajador. Esta asimetría resulta en que algunos trabajadores tienen derechos de seguridad social y otros no (o, como los trabajadores cambian entre trabajos formales e informales, que el mismo trabajador a veces tenga derechos y a veces no). Sin contribuciones a la seguridad social, los salarios de los trabajadores formales serían 17% más altos, esto es, esos trabajadores podrían consumir un 17% más. Visto así, puede decirse que los trabajadores formales pagan un impuesto al consumo en la puerta de la fábrica para pagar su seguridad social (conocido como contribución a la seguridad social), y otro impuesto al consumo en la puerta de la tienda donde hacen sus compras (conocido como IVA). Los trabajadores informales también pagan un impuesto al consumo en la puerta de la tienda (el IVA) pero ninguno en la puerta de la fábrica. Así, los trabajadores formales pagan dos impuestos; los informales uno pero reciben beneficios de seguridad social crecientemente cercanos a los que reciben los formales. En suma: financiamos la seguridad social con una mezcla de impuestos inequitativa, porque hay trabajadores informales con ingresos mayores que los formales, y porque el mismo trabajador a veces es formal y a veces no. Esbozamos una propuesta de seguridad social universal para otorgar derechos iguales a todos los trabajadores del apartado “A”, independientemente de su estatus laboral. Su objetivo es más equidad y mayor productividad, simultáneamente. La propuesta tiene tres partes. La primera otorga a todos los trabajadores: 1. Un seguro de salud igual al que hoy día reciben los trabajadores formales (paquete IMSS). 2. Una contribución a la cuenta individual de retiro igual a la que hoy día recibe un trabajador que gana dos salarios mínimos, pero durante toda su vida laboral (no sólo cuando es asalariado). 3. Un seguro de invalidez y de vida también con cobertura de dos salarios mínimos. La segunda parte agrega para los trabajadores asalariados: 1. Un seguro de riesgos de trabajo y otro de guarderías, igual al que hoy reciben los afiliados al IMSS. 2. Contribuciones complementarias para pensiones de retiro y para el seguro de invalidez y vida que igualen las que reciben hoy los afiliados al IMSS. 3. Garantía de pensión mínima de retiro igual a la que hoy tienen los afiliados al IMSS. La tercera parte supone: 1. Transferencias directas a las familias pobres para compensar el impacto de los impuestos al consumo con que se financiaría el sistema. 2. Compensación a los gobiernos estatales por las menores participaciones que recibirían dado que parte de los impuestos al consumo estarían etiquetados para seguridad social. 3. Terminar con el impuesto a la nómina para la vivienda (Infonavit). 4. Absorber el pasivo laboral del IMSS por el gobierno federal. La idea clave es financiar los beneficios de la primera parte, que son comunes para todos, con el pago de un impuesto común, que no dependa de la condición laboral. Al efecto, se propone crear una contribución para la seguridad social universal con la misma mecánica que el IVA, aplicando ambos tributos sobre todo el consumo, sin exenciones, con una tasa total de 16%. De ésta, 10% sería para el Fondo Nacional de Seguridad Social Universal y 6% sería el IVA para el gasto público general. Los beneficios de la segunda parte, al ser sólo para asalariados, se pagarían con una contribución patronal sobre la nómina. Todos los recursos de la CSSU entrarían a un apartado nuevo del presupuesto federal, el Fondo Nacional para la Seguridad Social Universal (FNSSU), cuyos propósitos serían cuatro. Primero, exigibilidad de los derechos sociales de los trabajadores: ni un peso del Fondo sería ejercido por el gobierno federal. Parte de los recursos iría directamente a las cuentas de los trabajadores, y parte al IMSS y los gobiernos estatales para los estrictos fines del seguro de salud. Segundo, transparencia y rendición de cuentas: no pueden usarse los recursos del Fondo para ningún otro propósito. Tercero, sustentabilidad fiscal: la seguridad social de los trabajadores asalariados y no asalariados está plenamente financiada y no crea desequilibrios fiscales o pasivos contingentes. (Esto pondría a México en la vanguardia mundial en esta materia.) Cuarto, vínculo directo entre beneficios y contribuciones: beneficios permanentes están vinculados a una fuente de financiamiento permanente. Ajustes a los beneficios requieren ajustes a las contribuciones. Impacto sobre la pobreza y la desigualdad. La propuesta tiene tres impactos sobre las familias pobres: uno negativo por el aumento en los gravámenes al consumo. Otro positivo por acceso a mejores beneficios de seguridad social. Uno más positivo al eliminarse el impuesto al empleo formal y el subsidio al empleo informal, lo que permite combatir la pobreza por la vía del empleo productivo. A mediano plazo éste sería uno de los efectos más importantes de la propuesta ya que estos impuestos y subsidios son mayores para los trabajadores pobres que los no pobres. Se fortalecería el combate a la pobreza por la vía del empleo productivo. El impacto neto es, sin ninguna ambigüedad, positivo. La propuesta contribuye también a reducir la desigualdad en la distribución del ingreso. Los servicios de salud serían provistos por el IMSS y los gobiernos estatales. El gran reto sería unificar los modelos de prestación de servicios médicos del IMSS con los de los programas no contributivos (Seguro Popular, IMSS-Oportunidades, Seguro Médico para una Nueva Generación). La desgravación de la nómina es sustantiva; estimularía decisivamente el empleo en las empresas formales y legales. Además, como los beneficios comunes para todos los trabajadores serían financiados de una fuente común ajena al estatus laboral (el FNSSU), el subsidio a la informalidad desaparecería; ningún trabajador informal recibiría beneficios de forma gratuita que perdería por obtener un empleo formal. Por esos dos mecanismos, el resultado sería fomentar el empleo productivo y desincentivar el improductivo. Al desgravar más la nómina en los salarios más bajos y eliminar el subsidio a la informalidad, la propuesta corrige un aspecto particularmente perverso del sistema actual: que el impuesto a la formalidad y el subsidio a la informalidad es mayor para los trabajadores de más bajos salarios. Lo anterior es de gran importancia para los trabajadores pobres (alrededor de 25% de la PEA) y para los trabajadores jóvenes. La protección ante el desempleo crece en el contexto de la seguridad social universal, ya que ésta le ofrece al trabajador los mismos servicios médicos, seguros de invalidez y recursos para su retiro, si es asalariado y si no es. La estabilidad en un empleo asalariado deja de ser condición de acceso a la seguridad social. Esto abre la puerta para una modernización de los mecanismos de protección ante el despido, a través de un moderno seguro de desempleo y un rediseño de los mecanismos de financiamiento de las primas de antigüedad. Lo anterior protegería al trabajador más eficazmente y reduciría los costos contingentes de las empresas. El conjunto de medidas descritas modificaría profundamente la relación entre empresas y trabajadores en México, para bien de ambos. Los incentivos a la ilegalidad serían menores. Se reduciría la rotación de trabajadores inducida por las estrategias de evasión y elusión; se reduciría el incentivo de recurrir a modalidades de contratación externa sólo para reducir los costos laborales. El impuesto implícito a crecer, derivado del riesgo de ser detectados por la autoridad, se reduciría. Ello facilitaría un aumento en el tamaño promedio de la empresa (¡que en 2008 era de cinco trabajadores, sin contar las empresas no captadas en el censo!). Mayor tamaño de la empresa y permanencia más larga en el trabajo se traduciría en más aprendizaje y capacitación en el empleo lo que, para la gran masa de trabajadores que ya no van a adquirir mayor escolaridad, es la ruta más promisoria para un mayor salario. Las empresas tendrían horizontes de planeación más largos, y ellas y los trabajadores vivirían en un mundo de mayor certidumbre. Se facilitaría el tránsito de empresas precarias creando empleos precarios, a empresas de primera creando empleos de primera. Todo lo anterior contribuiría a más productividad, mayores salarios reales y, eventualmente, un mercado interno más amplio y dinámico. A ello debemos sumar los beneficios de un mayor ahorro financiero disponible para la inversión productiva. Poco a poco se liberaría a la economía del lastre de la informalidad, creándose mejores condiciones para que el talento, la creatividad y el esfuerzo de trabajadores y empresarios se conviertan en prosperidad compartida y sostenida. La propuesta representa un esfuerzo importante de transformación institucional. Parte de lo mucho construido, pero reconoce que la arquitectura vigente nos atrapa en dilemas de los que es indispensable escapar. México no debe construir un Estado de bienestar sobre una base fiscal angosta completada por la renta petrolera. Tampoco debe combatir la pobreza sólo con transferencias de ingreso, ni aspirar a una prosperidad duradera sobre el estancamiento de la productividad; menos debe subsidiar las conductas evasivas y minar el Estado de derecho. México necesita aumentar la tasa de crecimiento, para lo cual es indispensable aumentar la productividad y el ahorro. Debe fortalecer la inclusión social y la equidad, construyendo un Estado de bienestar moderno y eficaz. Debe acelerar el combate a la pobreza, reconvirtiendo empleos improductivos a productivos. Debe, finalmente, fortalecer su democracia, estableciendo un vínculo claro entre derechos y obligaciones. La propuesta esbozada aquí contribuye a que el país pueda avanzar en todas esas dimensiones. Representaría la mayor expansión de los derechos sociales de los trabajadores desde la fundación del IMSS en 1943. Tenemos que transitar simultáneamente por la ruta de la equidad y de la productividad, no una a costa de la otra, o sólo una y no la otra. Sumar voluntades a favor de esos dos objetivos, y darle contenido político, jurídico, administrativo, programático y presupuestario es trazar un camino para México.