División de poderes en México

                                                    DIVISION DE PODERES EN MEXICO

Las elecciones federales del 2 de julio de 2000 cerraron el ciclo del cambio político en México. El largo proceso de transición a la democracia concluyó así con la alternancia del partido que mantuvo el poder por más de siete décadas.
El cambio político en México ha supuesto la reconfiguración de las instituciones políticas, transformaciones tenues o aceleradas se han experimentado en prácticamente todas las esferas del poder público, desde la conformación de un sistema electoral plural, competitivo y con certidumbre legal, pasando por el surgimiento de nuevos actores en la toma de decisiones, hasta el desdibujamiento de añejas estructuras de control político.
Al iniciar el siglo xxi la democracia se ha erigido con el triunfo sobre los órdenes políticos que han conocido las sociedades. Más de 120 naciones en todo el orbe, México entre ellas, viven en este momento bajo alguna forma de régimen democrático.
La división de poderes nació de la clásica propuesta de Montesquieu, quien llamó obra maestra de la legislación a «un gobierno moderado donde las fuerzas políticas adquirieran un orden, donde tuvieran un contrapeso y un lastre que las equilibrara, que las pusiera en estado de resistir unas a otras». El realismo político tradujo la tesis del filósofo francés en El Federalista, donde Madison, Hamilton y Jay, padres fundadores del constitucionalismo norteamericano, discutieron las bondades y peligros del gobierno representativo. Para ellos, la división de poderes era la condición necesaria para el funcionamiento de una democracia; dividir el poder era entonces imperativo legal para evitar que las facciones (porque ciertamente los partidos políticos no figuraban aún como los actores principales de la democracia) monopolizaran el poder.
La lógica democrática camina en sentido directo de la construcción de mayorías (al menos de mayorías parlamentarias), a fin de que gobiernen quienes tuvieron más votos; mientras que el pluralismo, la tesis fundacional del derecho de las minorías, avanza en sentido inverso, es decir, que se gobierne también escuchando y atendiendo a quienes tuvieron menos sufragios.
En los regímenes democráticos, ya sean parlamentarios o presidenciales, la diversidad política, la pluralidad social y la extensión del sufragio, así como la introducción de variantes en la manera de transformar los votos en escaños de representación, han traído consigo un fenómeno asociado: la generación de gobiernos en minoría parlamentaria que para ambas fórmulas de gobierno han supuesto retos extraordinarios.
Dividir el poder era una vacuna contra las tentaciones autoritarias, contra los excesos personalistas o de grupo y contra una eventual complicidad tiránica entre quienes hacen las leyes y quienes las ejecutan. Por desgracia, ninguno de ellos vivió lo suficiente para observar el auge de los partidos políticos modernos y para comprender la importancia para un presidente de contar con el apoyo que una mayoría parlamentaria le otorga, a fin de llevar adelante las tareas de su gobierno. Es por ello que en el presidencialismo, la formación de mayorías parlamentarias ha sido un fenómeno necesariamente asociado, entre otras variables, al desarrollo de los sistemas de partidos.
De esta manera, la formación de mayorías parlamentarias en la democracia presidencial es un factor importante para explicar su funcionamiento y desempeño, así como uno de los indicadores para comprender su estabilidad.
Del conjunto de rasgos característicos de todo sistema presidencial, cuatro de ellos se encuentran directamente vinculados con el problema de la integración de mayorías parlamentarias: 1) el Ejecutivo y el Legislativo son elegidos de manera directa e independiente; 2) existen períodos fijos para la duración de sus cargos tanto en el caso del presidente, como de los legisladores; 3) el presidente no tiene facultades para disolver el Congreso; y por último 4) el Ejecutivo tiene poder de veto sobre la legislación y ese veto sólo puede ser superado por una mayoría extraordinaria.
Detrás de cada una de las bases del presidencialismo descansa el problema de la formación de una mayoría; por ello, los críticos de la democracia presidencial han dirigido sus baterías a la dependencia del Ejecutivo de una mayoría parlamentaria para funcionar de manera estable y permanente. Conviene revisar qué ocurre cuando los presidentes enfrentan un Congreso opositor o cuando sencillamente ningún partido político cuenta con la mayor parte de los escaños.
cuando dos partidos políticos diferentes controlan la Presidencia y el Congreso, respectivamente, se habla de gobiernos divididos. Los gobiernos divididos pueden tener además distintas configuraciones, puesto que el presidencialismo puede ser bicameral o unicameral y, en consecuencia, el control del Congreso por un partido diferente al Ejecutivo puede ser total o parcial.
Los gobiernos divididos tienen así un primer componente partidista y en consecuencia un origen electoral común; de ahí se deriva que dependiendo del sistema de partidos y del sistema electoral, pueden existir múltiples combinaciones de gobiernos no unificados.
Sin embargo, existen democracias presidenciales que presentan un sistema de partidos multipartidista, donde el número de opciones políticas es superior a dos.
Consideradas como una clase de gobierno dividido, se les denomina de no mayoría; justamente porque su característica es un partido en el Ejecutivo que no ostenta la mayoría en el Congreso y, al mismo tiempo, un Legislativo donde ningún partido político cuenta con los escaños para constituirse en grupo parlamentario mayoritario.
El voto diferenciado o cruzado, establecido como la primera causa de los gobiernos divididos, es la práctica de los electores mediante la cual deciden votar por un partido en la Presidencia y por otro en el Congreso.
El segundo factor, nos habla sobre la importancia que tienen para los votantes los asuntos de las agendas local y nacional; y contempla también la fuerza electoral de cada legislador en sus respectivos distritos. Se trata de un fenómeno que se presenta en países donde la reelección consecutiva de los legisladores está permitida y responde a las necesidades de los ciudadanos, de una mayor atención a la problemática local o regional.
La tercera causa es el llamado ciclo electoral, que hace referencia a un proceso de desgaste que experimenta la figura presidencial luego de su arribo al poder. En este caso, se piensa que comúnmente los presientes llegan al cargo gozando de una amplia popularidad y con un claro mandato de los electores, pero que al transcurrir el gobierno, los ciudadanos experimentan una suerte de desilusión política, porque en su opinión, las acciones y programas del Ejecutivo y su partido no han tenido el impacto que esperaban.
La cuarta causal nos habla de un elector racional que decide administrar el sentido de su voto con relación a las expectativas que tiene sobre los candidatos a la Presidencia y al Congreso. En este caso, los ciudadanos generan una preferencia partidista en función de productos gubernamentales específicos; desean con ello maximizar las promesas de campaña tomando «lo mejor» de cada partido.
Finalmente, tenemos la idea de que los electores generan gobiernos divididos porque desean un nuevo equilibrio en el sistema de partidos.
La inestabilidad política que han padecido gran parte de los países del área, ha sido tradicionalmente atribuida a una suerte de disfunción estructural del presidencialismo. En palabras de Lijphart, este desequilibrio tiene a su base no una excesiva concentración de poder como pudiera pensarse, sino la presencia de «demasiado poco gobierno», en alusión directa al problema de la formación de mayorías estables y a la ingobernabilidad. En esa misma línea, Linz desarrolló la crítica más elocuente sobre el sistema presidencial en Latinoamérica y en ella ha sostenido que la presencia continua de ejecutivos sin una mayoría parlamentaria fue el detonador de crisis políticas y del derrumbe de la democracia; Chile durante el gobierno de Salvador Allende es siempre el referente común.
La LVI1 Legislatura de la Cámara Baja se dibujó desde el inicio como una arena conflictiva, donde la generación de acuerdos y compromisos estarían supeditados a la capacidad de los grupos parlamentarios para construir una mayoría estable. El Ejecutivo, por su lado, desarrolló una estrategia mixta para atacar el inédito problema que enfrentaba. Por una parte, buscó limitar el espacio de negociación a un grupo reducido de actores: los líderes de los partidos políticos y de cada uno de los grupos parlamentarios, presentes en el Congreso. Por la otra, intentó acotar el número de posibles temas que serían materia de acuerdo. Dicha estrategia tenía una premisa básica, destinada a disminuir al máximo los costos de la negociación política y permitir que el Gobierno mantuviera el control sobre sus asuntos de interés; finalmente, el presidente intentó utilizar el Senado, lugar donde el PRI retuvo la mayoría, como Cámara de origen, para introducir algunos proyectos de ley, con la esperanza de que un voto positivo presionaría a los diputados para aprobarlos.
Por otra parte, dentro de los muchos cambios que experimentó el Congreso mexicano como reflejo de una nueva pluralidad, los recintos legislativos se convirtieron en auténticas arenas para la discusión de los asuntos públicos. Los grandes temas del debate nacional tuvieron como pararrayos al Poder Legislativo y, en los hechos, el Congreso mexicano fue acercándose al modelo de agente clave del proceso político, como ocurre en muchas democracias parlamentarias y presidenciales. Estos cambios supusieron un Legislativo extraordinariamente activo, que pasó de ser mero testigo de las decisiones políticas y simple sancionador de las leyes propuestas por el presidente, a promotor de las demandas ciudadanas, activista de las políticas públicas y vigilante del Ejecutivo.
En referencia a la idea del conflicto Ejecutivo-Legislativo, la evidencia sugiere que el gobierno de no mayoría en realidad mostró un escaso nivel conflictividad.
Debido a que en México la mayor parte de las políticas públicas ingresan al debate parlamentario por la vía del Presupuesto de Egresos y que la Cámara de Diputados es la encargada de discutirlo y aprobarlo, es conveniente la revisión de este aspecto del proceso político para dimensionar hasta qué punto el gobierno dividido afectó tanto la situación de las finanzas, como la instrumentación de programas. Lo ocurrido en los últimos tres años, muestra que se modificaron algunos de los patrones de aprobación presupuestaria tradicionales.
También es claro que la mayor parte de los programas del gobierno no sufrieron una alteración significativa por parte de los diputados y muchos de los cambios tuvieron más bien una racionalidad propagandística, que de eficacia gubernamental.
Es pertinente revisar ahora los motivos que explican el bajo nivel de conflictivi-dad en este gobierno dividido y tratar de delinear alguna perspectiva para los próxi-mos años. La experiencia nos señala que fueron varios los factores que evitaron elchoque entre poderes y que la ausencia de mayoría se tradujera en parálisis guberna-mental: 1) el poder de veto que el PRI mantuvo en el Senado; 2) la disciplina de par-tido, presente en todos los grupos parlamentarios; 3) la dificultad para que una coali-ción opositora pudiera perdurar; 4) una moderación del presidente sobre cambios ala legislación; y finalmente 5) el papel que desempeñaron los partidos opositores.
Si bien ha sido claro el mandato otorgado a Vicente Fox para ocupar la Presidencia de la República, contrasta con el sentido que los ciudadanos dieron a su voto en la conformación del Congreso, donde ninguno de los partidos políticos cuenta con la mayoría absoluta y la oposición en su conjunto será mayoría. De esta manera, el nuevo gobierno que arriba con una legitimidad democrática sin precedente, lo hace también con una debilidad también inédita respecto del apoyo parlamentario de su partido político. Es decir, los ciudadanos le dieron a la Alianza por el Cambio (coalición encabezada por el PAN en las elecciones federales) el gobierno, pero limitaron su poder para gobernar.
Si bien ha sido claro el mandato otorgado a Vicente Fox para ocupar la Presidencia de la República, contrasta con el sentido que los ciudadanos dieron a su voto en la conformación del Congreso, donde ninguno de los partidos políticos cuenta con la mayoría absoluta y la oposición en su conjunto será mayoría. De esta manera, el nuevo gobierno que arriba con una legitimidad democrática sin precedente, lo hace también con una debilidad también inédita respecto del apoyo parlamentario de su partido político. Es decir, los ciudadanos le dieron a la Alianza por el Cambio (coalición encabezada por el PAN en las elecciones federales) el gobierno, pero limitaron su poder para gobernar.
Paradójicamente, el arribo pleno de la democracia ha implicado que la oposición ingrese a su peor momento en la reciente historia política del país. El PRI y el PRD se debaten entre una crisis de identidad ideológica y el desvanecimiento de sus liderazgos naturales. También por esos mismos motivos, una eventual alianza entre el PRD y el PRI no debe descartarse. Si una coalición parlamentaria de esa naturaleza llegara a concretarse, posibilidad remota pero no imposible, por una afinidad ideológica antigobierno, la nueva administración enfrentaría en sus tres primeros años un escenario complicado para sacar adelante las tareas de gobierno. En un caso extremo, el presidente podría verse orillado a gobernar con el programa de la oposición o podría sobrevenir un enfrentamiento con el Congreso que condujera al país a situaciones de ingobemabilidad.
A través de las urnas y con la alternancia, los mexicanos hemos puesto a tiempo nuestros relojes democráticos. Pero vale decir que esos relojes son maquinarias delicadas y perfectibles, requieren también de aditamentos nuevos, que las potencialicen y mejoren. Así, para completar nuestro paso al concierto de las democracias estables y duraderas, tendremos que emprender la reforma política para la gobernabilidad, bajo la premisa de que formamos una nación segmentada y heterogénea y de que el pluralismo ha sido una aspiración profunda. Por ello no podemos permitir que la diversidad se vuelva un costo ante la falta de reglas claras y prácticas modernas para la construcción de los acuerdos. Sin duda, la institución presidencial mexicana ya cambió y lo mismo ha ocurrido con el Poder Legislativo, pero debemos asegurarnos de que esos cambios sean certeros y estables. En los próximos años, cuando habremos de definir la nueva arquitectura de nuestra democracia, tendremos que preguntarnos por el tipo de gobierno al que aspiramos, por el número de partidos políticos que requerimos para ver representados los intereses y por la fórmula que necesitamos para construir mayorías. Es posible así que los gobiernos divididos se conviertan en una práctica continua, como ya ocurre en el interior del país, y que los presidentes con apoyos mayoritarios en el Congreso se vuelvan la excepción de la regla. En este caso, alentar su funcionamiento eficaz y el ejercicio responsable de los cargos públicos, serán las premisas de rumbo.